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我國行政立法的新發展

來源:  作者:未知 [字體: ]
法律 、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章和地方規章 ,共同構成了在憲法統領下的統一的 中國 社會 主義法律體系。 其中制定行政法規和行政規章(包括國務院部門規章和地方政府規章)的活動合稱為行政立法。改革開放22年來,我國行政立法得到了迅猛 發展 。 據統計,截至1999年底,國務院制定的行政法規846件,國務院各部門和有規章制定權的地方人民政府制定規章30000多件。 數量如此龐大的行政立法調整的社會關系非常廣泛,涉及國防、外交、公安、海關、司法行政、財政稅收審計、勞動、人事、 金融 、保險、民商、對外貿易、郵電、 教育 、城鄉建設、 科學 、文化、衛生、民政、環保、監察、民族事務和計劃生育等各個領域和各個方面,行政立法已經成為我國立法的重要組成部分。

  但是,我國行政立法在取得突出成就的同時,也暴露出諸多缺陷,如權限劃分不明確,程序規定不完備,監督機制不健全等。2000年3月15日經第九屆全國人民代表大會第三次會議審議通過、并于2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》),對我國行政立法的一些基本制度作了明確規定,從而在很大程度上完善了我國的行政立法制度。 本文擬以《立法法》為依據,對我國行政立法的新發展進行較為全面的闡述。

  一、 我國行政立法的權限范圍

  我國享有行政立法權的主體包括國務院,國務院各部門,省、自治區、直轄市人民政府,省、自治區所在地的市人民政府, 經濟 特區所在地的市人民政府,以及經國務院批準的較大的市人民政府等。在實踐中,行政法規與法律之間的制定權限劃分、行政法規與部門規章之間的制定權限劃分、行政法規與地方性法規之間的制定權限劃分、地方性法規與地方規章之間的制定權限劃分、部門規章與地方規章之間的制定權限劃分,都沒有明確的法律規定,從而導致多頭立法、部門爭權、 內容 沖突的情形時有發生。為了有效解決這一 問題 ,《立法法》對行政立法權限作出了統一規定。

  (一)明確規定了全國人大及其常委會的專屬立法權,限定了行政立法權的范圍

  《立法法》在制定時,借鑒了國外關于法律保留的原則和 理論 ,在第8條明確規定了必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項,這些事項包括:(1)國家主權的事項;(2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;(3)民族區域自治制度、特別行政區制度和基層群眾自治制度;(4)犯罪和刑罰;(5)對公民 政治 權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;(6)對非國有財產的征收;(7)民事基本制度;(8)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;(9)訴訟和仲裁制度;(10)必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。根據第8條的規定,對于上列事項,尚未制定法律的,全國人大及其常委會有權授權國務院根據實際需要,對其中的部分事項先制定法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項,不可以授權。

  (二)明確規定了國務院制定行政法規的權限范圍

  根據《憲法》第89條規定,國務院根據憲法和法律制定行政法規。在《立法法》制定以前,對于如何準確理解憲法規定的“根據”原則,存在“職權說”和“依據說”兩種不同意見。“職權說”認為,國務院除了根據憲法和法律的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外,在不同憲法和法律相抵觸的前提下,也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權范圍內,根據實際需要制定行政法規;因為制定行政法規是國務院行使行政管理職權的方式之一,凡法律未禁止的,或者不屬于憲法或法律明確規定由法律調整的事項,國務院在其職權范圍內都可以通過制定行政法規來行使職權。“依據說”則認為,國務院制定行政法規應當有直接的法律依據或明確的授權,否則不能制定行政法規;因為制定行政法規不是國務院固有的權力,也不是國務院行使職權的當然形式。“職權說”和“依據說”這兩種觀點對行政法規的制定實踐均有不同程度的 影響 。一方面,“職權說”是國務院制定行政法規的主導思想,在20多年的立法實踐中,國務院依據職權制定了大量的行政法規;另一方面,“依據說”也有一定的影響,例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定,授權國務院在實施國營 企業 利改稅和改革工商稅制的過程中,擬定有關稅收條例,以草案形式發布試行,再根據試行的經驗加以修訂,提請全國人大常委會審議。

  為了明確國務院制定行政法規的權限范圍,解決理論和實踐中的爭議,《立法法》第56條對國務院制定行政法規的權限范圍內作了詳細規定:“國務院根據憲法和法律,制定行政法規。 行政法規可以就下列事項作出規定:(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項;(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。 應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項,國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規,經過實踐檢驗,制定法律的條件成熟時,國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。”根據第56條的規定,再結合第8條關于全國人大及其常委會專有立法權的規定,應該說《立法法》主要采取了“職權說”的觀點,即原則上屬于國務院行政管理職權的事項,國務院均可以自主制定行政法規,而不需要必須有明確的法律依據,也不需要有法律的具體授權;同時,《立法法》對此又作了一定的限制,即有關全國人大及其常委會專屬立法權范圍內的事項,即使國務院具有行政管理職權,也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權決定時才能制定行政法規。

  改革開放以來,全國人大及其常委會對國務院共作出過兩次授權立法的決定 ,這兩次授權決定不同程度地存在著授權范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發生,《立法法》 總結 了多年來授權立法的經驗教訓,并借鑒國外授權立法的通行做法,在第10條對授權規則作了如下規定:“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。 被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。”《立法法》第11條還就授權期限問題作了規定:“授權立法事項,經過實踐檢驗,制定法律的條件成熟時,由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后,相應立法事項的授權終止。”應當指出的是,《立法法》規定的授權立法僅指特別授權。在立法實踐中,全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權外,還存在所謂的法條授權,即在制定的法律中專設一條規定國務院可以就有關問題制定行政法規,如《票據法》授權國務院制定票據管理的具體規定,《行政處罰法》授權國務院制定罰繳分離的具體辦法,等等。

  (三)明確規定了部門規章的制定主體及其權限范圍

  在《立法法》制定以前,對于國務院哪些部門可以制定規章存在較大爭議,爭論的焦點是國務院直屬機構是否有權制定規章。憲法第90條規定:“各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限范圍內,發布命令、指示和規章。”《國務院組織法》第10條對此作了進一步的規定。憲法和《國務院組織法》都只規定國務院的部委可以制定規章,沒有規定國務院直屬機構可以制定規章。因此,有人認為國務院直屬機構沒有權力制定規章。但是,由于國務院各直屬機構承擔著繁重的行政執法任務,發布了大量的規范性文件,因而大部分人認為應當承認國務院直屬機構的規章制定權;而且如果單純從法律字面上來理解享有規章制定權的部門,審計署和中國人民銀行(與部委同屬國務院的組成部門)也不具有這項權力,但從它們的法律地位來看,將其排除在有規章制定權的范圍之外顯然不是立法原意,也無人這樣主張。從立法實踐來看,國務院直屬機構根據一定程序制定的規范性文件,一直都被賦予規章的法律地位。因此,為了正式明確國務院直屬機構的立法地位,《立法法》第71條第1款規定:“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限范圍內,制定規章。”

  在《立法法》制定以前,基于對憲法第90條關于“根據”一詞的不同理解,在部門規章的制定權限上同樣發生了“依據說”和“職權說”之爭。《立法法》第71條第2款規定:“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”因此,部門規章必須在法律、國務院的行政法規、決定或命令規定的事項范圍內制定,這與國務院可以自主制定行政法規的權限有很大不同。另外尚須注意的是,根據第71條第1款規定,部門規章只能在本部門的權限范圍內制定,而不能超出其權限范圍;根據第72條規定,涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項,應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。

  (四)明確規定了地方規章的制定主體及其權限范圍

  1982憲法沒有對地方規章作出規定,后來在修改地方組織法時根據地方政府工作的實際需要,第一次賦予有關地方政府制定規章的權力。該法第60條規定,省、自治區、直轄市人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規,制定規章;省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市 的人民政府,可以根據法律、行政法規、省、自治區的地方性法規,制定規章。2000年《立法法》又將經濟特區所在地的市納入到地方規章的制定主體中來。

  在《立法法》制定之前,地方規章的制定權限也有“依據說”與“職權說”之爭,而根據《立法法》第73條第2款的規定,規章的制定權限及于下列事項:(1)為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項;(2)屬于本行政區域內的具體行政管理事項。 這顯然與國務院各部門、直屬機構只能制定執行性規章的權限有明顯不同。

  二、 我國行政立法的基本程序和監督機制

  在《立法法》通過以前,我國一直缺乏對行政立法程序的全面規定。我國第一部較為統一的行政立法程序規定是1987年4月國務院批準、國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》。該條例規定了國務院制定行政法規的基本程序,但它所規范的事項僅限于國務院制定的行政法規以及國務院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案,而不涉及其他行政立法領域。此外,1990年國務院發布的《法規、規章備案規定》,也僅涉及行政立法程序中的備案程序,其他行政立法程序則無統一規定。國務院各部門和有關地方政府在制定規章的長期實踐中,也形成了一些自己的做法,不少地方和部門還就規章制定程序作出了專門規定 ;但從總體上,規章制定程序是比較混亂的,并存在著缺乏民主參與等嚴重缺陷。從行政立法的公布上看,有的部門和地方采取文件的形式公布規章;有的部門和地方則對通過的規章秘而不宣,只發通知“內部掌握”。由于《立法法》所規范的立法程序主要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序,行政立法程序不是其規范的重點,因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統一規范的現狀,但它對行政立法、特別是制定行政法規的程序也作了基本規定,從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序。

  《立法法》對制定行政法規主要規定了以下6項程序:(1)立項和起草。《立法法》第57條規定,“行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的,應當向國務院報請立項。”(2)聽取意見。為了貫徹民主立法的原則,《立法法》第58條規定:“行政法規在起草過程中,應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”(3)法規草案的審查。《立法法》第59條規定:“行政法規起草工作完成后,起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。 國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿,審查報告應當對草案主要問題作出說明。”(4)決定。《立法法》第60條規定:“行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。”(5)公布。《立法法》第61條規定:“行政法規由總理簽署國務院令公布。”(6)刊登。《立法法》第62條第1款規定:“行政法規簽署公布后,及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”

  對制定行政規章的程序,《立法法》第74條規定,行政規章的制定程序,由國務院參照《立法法》關于行政法規制定程序的規定另行制定,《立法法》僅對規章的決定、公布和刊登程序作了原則規定:(1)決定。《立法法》第75條規定:“部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。 地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。”(2)公布。根據第《立法法》第76條的規定,行政規章由相關行政首長簽署命令予以公布。(3)刊登。《立法法》第77條規定:“部門規章簽署公布后,及時在國務院公報或部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。 地方政府規章簽署公布后,及時在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。”

  《立法法》不僅規定了行政立法的基本程序,而且完善了行政立法的監督機制。我國實踐中對于行政立法的監督主要由最高國家權力機關、最高國家行政機關、地方國家權力機關和地方國家行政機關行使,但由于缺乏具有操作性的監督機制,現有的備案、審查制度往往流于形式,缺乏實效。我國《立法法》對行政立法監督機制的完善,主要體現在對行政法規和規章的備案和審查制度上。

  1.備案。備案就是存檔備查,具體是指立法文件在制定完畢后由制定機關依法報送有監督權的機關存檔,以備審查。備案的目的是為了使接收備案機關全面了解相關立法文件的情況,它是接收備案機關行使監督權的基礎,是立法監督制度的一個重要環節。對行政法規的備案,《立法法》第89條規定,行政法規應當在公布后的30日內報全國人大常委會備案。在《立法法》制定以前,我國憲法和相關法律沒有規定國務院制定行政法規應當報全國人大常委會備案。由于國務院制定行政法規的權限比較廣泛,而且其立法層次高,影響大,這些年國務院制定的行政法規與法律不一致的情況也偶有發生,并在一定程度上影響了法律的權威性,因而應當通過備案制度加強對行政法規的監督。對行政規章的備案,《立法法》第89條第(四)項規定:“部門規章和地方政府規章報國務院備案;地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案;較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。”行政規章報備的期限也是在公布后的30日之內。

  2.審查。接收備案機關在接收到相關立法文件后,即可以主動對其進行審查監督。但實踐證明,這種主動審查受到監督機關人力不足的較大限制。因此,《立法法》特別設置了啟動審查行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的監督機制,擴大了可以向全國人大常委會提出審查要求或建議的組織和個人的范圍。根據《立法法》第90條的規定,中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認為行政法規同憲法或法律相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求,由全國人大常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查,提出意見。其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議,由全國人大常委會工作機構進行 研究 ,必要時,送有關的專門委員會進行審查,提出意見。

  根據《立法法》第91條的規定,全國人大的專門委員會在審查中認為行政法規與憲法或者法律相抵觸的,可以向國務院提出書面審查意見;也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議,要求國務院有關人員到會說明情況,再提出書面意見。國務院應當在2個月內研究提出是否修改的意見,并向全國人大法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關的專門委員會經審查認為行政法規同憲法或法律相抵觸而國務院不予修改的,可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案,由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。

  根據《立法法》第92條規定,接收規章備案的機關對報送規章的審查程序,按照維護法制統一的原則,由接收備案的機關規定。在《立法法》制定以前,已經有了一些這方面的規定,如國務院1990年2月制定的《法規、規章備案規定》,一些地方人大常委會和地方人民政府對于規章的備案審查程序也有相應的規定。根據《立法法》規定,只要這些規定有利于維護法制統一,均可適用。

  三、 我國法律規范的適用規則和裁決機制

  法律規范的適用規則解決的是法律規范之間發生沖突時如何選擇適用的問題。我國法律、法規、規章種類繁多,數量龐大,難免會出現不相一致或相互沖突的情況,使法律適用產生困難;因此,需要明確在發生法律規范沖突時,應當根據什么規則來確定予以適用的法律規范。《立法法》確立了下列幾項適用規則:
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